Selon une recherche menée par une équipe de l’Université de Cambridge, les politiques gouvernementales en matière d’obésité en Angleterre ont quasiment toutes échoué. A la fois en raison de problèmes de mise en œuvre, d’un manque d’apprentissage de l’expérience passée et d’une stratégie qui consiste a tenté de persuader les gens de changer leur comportement plutôt que de s’attaquer à des environnements malsains.

Selon une recherche menée par une équipe de l’Université de Cambridge, les politiques gouvernementales en matière d’obésité en Angleterre ont quasiment toutes échoué. A la fois en raison de problèmes de mise en œuvre, d’un manque d’apprentissage de l’expérience passée et d’une stratégie qui consiste a tenté de persuader les gens de changer leur comportement plutôt que de s’attaquer à des environnements malsains.

Au royaume de la Perfide Albion, on a le mérite de la lucidité. Et du discours de vérité lorsqu’il s’agit de la politique de lutte contre l’obésité. La conclusion d’une nouvelle recherche menée par une équipe de l’Université de Cambridge financée par l’École de recherche en santé publique de l’Institut national pour la recherche en santé (1) est sans appel : en Angleterre, « l’approche des gouvernements successifs à l’égard des politiques sur l’obésité est un échec », affirment les chercheurs.
Selon les auteurs de cette analyse, les politiques gouvernementales sur l’obésité en Angleterre au cours des trois dernières décennies ont en grande partie échoué en raison de problèmes de mise en œuvre, d’un manque d’apprentissage des réussites ou des échecs passés. Elles trouvent également la source de leur échec dans la volonté permanente d’essayer de convaincre les individus de changer leur comportement plutôt que de s’attaquer à des environnements malsains.



Un quart des enfants sont en surpoids ou en obésité

Dans leur texte, les chercheurs affirment que leurs résultats peuvent aider à expliquer pourquoi, après près de trente ans de politiques gouvernementales sur l’obésité, la prévalence de l’obésité en Angleterre n’a pas diminué et des inégalités substantielles persistent.
Selon un rapport de NHS Digital (fourniture de données numériques en santé) en mai 2020, 67% des hommes et 60% des femmes vivent avec en surpoids ou en obésité, dont 26% des hommes et 29% des femmes qui souffrent d’obésité clinique.
Plus d’un quart des enfants âgés de 2 à 15 ans vivent avec l’obésité ou le surpoids et l’écart entre les enfants les moins et les plus démunis s’accroît.



14 stratégies gouvernementales différentes en trente ans

Les gouvernements successifs ont tenté de s’attaquer à de nombreuses reprises au problème de l’obésité. En vain. Les chercheurs de l’Université de Cambridge ont, en effet, identifié 14 stratégies gouvernementales en Angleterre de 1992 à 2020. Ils ont analysé ces stratégies – qui contenaient 689 politiques de grande envergure – afin de déterminer si elles étaient adaptées à leurs objectifs en termes d’orientation stratégique, de contenu, de base en théorie et en données probantes, et de viabilité de la mise en œuvre. Sept de ces stratégies étaient de vastes opérations de santé publique contenant l’obésité ainsi que des politiques de non-obésité comme le tabagisme et la salubrité des aliments.
Les sept autres ne contenaient que des politiques liées à l’obésité, comme l’alimentation et/ou l’activité physique. Douze des quatorze stratégies contenaient des cibles de réduction de l’obésité. Toutefois, seulement cinq d’entre elles étaient des cibles numériques précises plutôt que des énoncés tels que « viser à réduire l’obésité ».



« Pas d’impact sur les niveaux d’obésité ou la réduction des inégalités »

Auteure principale, la chercheuse Dolly Theis, doctorante à l’unité d’épidémiologie à l’Université de Cambridge estime qu’en « en près de trente ans, les gouvernements britanniques successifs ont proposé des centaines de politiques de grande envergure pour lutter contre l’obésité en Angleterre, mais celles-ci n’ont pas encore eu d’impact sur les niveaux d’obésité ou la réduction des inégalités. Bon nombre de ces politiques ont été en grande partie viciées dès le départ et proposées d’une manière qui les rend difficiles à mettre en œuvre. Qui plus est, il y a eu un manque assez constant d’apprendre des erreurs du passé. Les gouvernements semblent, chaque fois, plus susceptibles de publier une autre stratégie contenant les mêmes politiques recyclées que de mettre en œuvre les politiques déjà proposées ».



Presque rien sur les preuves scientifiques

Au sein de la même unité de recherche, Dolly Theis et Martin White ont identifié sept critères nécessaires à une mise en œuvre efficace, mais ont constaté que seulement 8 % des politiques remplissaient les sept critères, tandis que la plus grande proportion de politiques (29 %) n’a pas rempli un seul des critères. Moins d’un quart (24 %) comprenait un plan de surveillance ou d’évaluation, seulement 19 % ont cité des preuves scientifiques à l’appui et moins d’un sur dix (9 %) des détails sur les coûts probables ou un budget alloué.
Le manque d’informations de base telles que le coût de la mise en œuvre des politiques a été souligné dans un récent rapport du National Audit Office sur l’approche du gouvernement britannique pour lutter contre l’obésité infantile en Angleterre. Il a par ailleurs constaté que le département de la Santé et des Soins sociaux ignorait combien le gouvernement central dépensait pour lutter contre l’obésité infantile.
« Quelle que soit la manière dont une politique est souhaitée et fondée sur des données probantes, si elle est proposée de façon nébuleuse, sans plan ou objectifs clairs, elle rend sa mise en œuvre difficile et il est peu probable que la politique soit jugée fructueuse », commente Dolly Theis qui s’interroge clairement : « On pourrait légitimement se demander quel est l’objectif de proposer des politiques si elles sont peu susceptibles d’être mises en œuvre ? »



La peur d’être perçus comme des gouvernements « nounous »

Treize des quatorze stratégies reconnaissaient explicitement la nécessité de réduire les inégalités en matière de santé, y compris une stratégie entièrement axée sur la réduction des inégalités en matière de santé. Pourtant, les chercheurs affirment que seulement 19 % des politiques proposées étaient susceptibles d’être efficaces pour réduire les inégalités en raison des mesures proposées.
Jusqu’à présent, les gouvernements britanniques ont largement favorisé une approche moins interventionniste pour réduire l’obésité, quel que soit le parti politique, en accordant la priorité à la fourniture d’informations au public dans leurs stratégies d’obésité, plutôt que de façonner plus directement les choix offerts aux individus dans leur milieu de vie par la réglementation ou les impôts.
Les chercheurs affirment que les gouvernements ont peut-être évité une approche interventionniste plus axée sur la dissuasion de peur d’être perçus comme des « nounous » – ou parce qu’ils ne savent pas quelles mesures plus interventionnistes sont susceptibles d’être efficaces.



« Des approches plus interventionnistes plus acceptables par le public »

Selon l’étude de l’Université de Cambridge, il existe toutefois des éléments de preuve qui donnent à penser que l’élaboration des politiques est en train de changer. « Même si le gouvernement britannique actuel est toujours favorable à une approche moins interventionniste, des stratégies plus récentes ont contenu certaines politiques fiscales et réglementaires, telles que l’interdiction des promotions de prix des produits malsains, l’interdiction des publicités alimentaires malsaines et la taxe sur l’industrie des boissons gazeuses. C’est peut-être parce que le gouvernement a subi des pressions croissantes et reconnaît que les approches antérieures n’ont pas été efficaces, que des approches plus interventionnistes sont de plus en plus acceptables pour le public et parce que les preuves à l’appui des approches réglementaires s’accumulent », écrivent les auteurs de l’étude.



Peu de tentatives pour évaluer les stratégies, les succès ou les échecs

Les chercheurs ont trouvé peu de tentatives pour évaluer les stratégies et tirer parti de leurs succès et de leurs échecs. Par conséquent, de nombreuses politiques proposées étaient semblables ou identiques sur plusieurs années, souvent sans faire référence à leur présence dans une stratégie antérieure. Une seule stratégie (Saving Lives, publiée en 1999) a commandé une évaluation indépendante officielle de la stratégie du gouvernement précédent.
« Jusqu’à récemment, il semble y avoir eu une aversion pour la réalisation d’évaluations indépendantes de haute qualité, peut-être parce qu’elles risquent de démontrer l’échec et le succès, ajoute Martin White qui estime que « cela limite la capacité d’un gouvernement de tirer les leçons des politiques antérieures. Cela peut être aggravé par les délais souvent relativement courts pour l’élaboration d’une stratégie ou la mise en œuvre de politiques. Les gouvernements doivent accompagner les propositions de politiques d’informations qui garantissent qu’elles peuvent être mises en œuvre avec succès, ainsi que de plans d’évaluation intégrés et de délais. »



Coût global de l’obésité en Angleterre : 27 milliards de livres

Les chercheurs reconnaissent cependant que d’importants progrès ont été réalisés avec la mise en service des évaluations au cours des trois dernières années. « Mais nous devons aussi voir les politiques encadrées de manière à les rendre facilement applicables. Nous devons également nous éloigner constamment des interventions qui reposent sur l’évolution de l’alimentation et de l’activité des individus, et aller vers des politiques qui modifient les environnements qui encouragent les gens à trop mangé et à être sédentaires en premier lieu », précisent les chercheurs.
Vivre avec l’obésité ou l’excès de poids est associé à des problèmes physiques, psychologiques et sociaux à long terme. On estime que les problèmes de santé connexes, tels que le diabète de type 2, les maladies cardiovasculaires et les cancers, coûtent au moins 6,1 milliards de livres sterling par an au NHS Angleterre. Selon ce rapport, le coût global de l’obésité pour la société en général en Angleterre est estimé à 27 milliards de livres (environ 30 milliards d’euros) par an. Et les auteurs de cette vaste étude de rappeler que la pandémie de la Covid-19 a mis en lumière les risques supplémentaires pour les personnes souffrant d’obésité, tels qu’un risque accru d’hospitalisation et une maladie plus grave. Ce qui, forcément, alourdit la facture sanitaire britannique.


Philippe PALAT

(1) La recherche a été financée par l’École de recherche en santé publique des NIHR, avec un soutien supplémentaire de la British Heart Foundation, de Cancer Research UK, de l’Economic & Social Research Council, du Medical Research Council et du Wellcome Trust.

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